Debatt: EU måste ta ett helhetsgrepp om flyktingpolitiken

Migrationskrisen 2015–2016 satte Europeiska unionens gemensamma asylsystem på hårda prov och avslöjande dess brister. Om liknande kriser i framtiden ska undvikas behövs ett system som fördelar ansvaret för mottagandet av flyktingar solidariskt mellan medlemsstaterna. Men minst lika viktigt är att asylsökande får likvärdiga chanser att få skydd oavsett var de tas emot.

I en union med fri rörlighet och utan inre gränser kan stora migrationsfrågor bara lösas gemensamt. Detta insåg EU-medlemsstaternas regeringar redan 1999, då Europeiska rådet beslutade att arbeta för att ett gemensamt europeiskt asylsystem. Ett sådant system skulle bland annat omfatta ett ”tydligt och praktiskt genomförbart sätt att fastställa vilken stat som är ansvarig för prövning av en asylansökan” och en ”tillnärmning av reglerna för erkännande och innebörd av flyktingstatus”.

Hur långt har vi då kommit med detta, snart 20 år senare? Idag finns det ett antal EU-direktiv och förordningar som tillsammans utgör ett gemensamt asylsystem. Två av de viktigaste är Dublinförordningen (med kriterier för vilket land som är ansvarig att pröva en asylansökan) och skyddsgrundsdirektivet (som reglerar förutsättningarna för att ge asylsökande rätt till flyktingstatus eller alternativt ”subsidiärt” skydd).

I en ny rapport har jag tillsammans med Jan Schneider undersökt den gemensamma politikens utfall. Vi presenterar även förslag på förbättringar utifrån två principer – en solidarisk ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna för mottagandet av asylsökande och en harmonisering av staternas beslutspraxis i asylärenden för att uppnå större rättvisa för de sökande. Rapporten har nyss publicerats av Delegationen för migrationsstudier.

Resultatet av studien är inte särskilt glädjande. En mekanism som kan garantera en balanserad fördelning av asylsökande mellan unionens 28 medlemsstater saknas fortfarande, och någon trend mot en harmonisering av de nationella myndigheternas asylbeslut har vi heller inte funnit.

Låt oss anta att EU hade ett system som fördelar asylsökande till medlemsstaterna utifrån objektiva kriterier, såsom ländernas befolkningsstorlek och ekonomiskt välstånd. Om det faktiska antalet mottagna asylsökande under de senaste åren per medlemsstat jämförs med en sådan hypotetisk fördelningskvot så har några stater kraftigt ”överpresterat”.  De har tagit emot betydligt fler asylsökande än sin rättvisa andel. Andra har legat betydligt under vad som skulle vara rättvist. Sverige till exempel tog under större delen av det senaste årtiondet emot tre till fyra gånger så många asylsökande än vad som hade varit rättvist, enligt sådan fördelningskvot. 2016 vände det. De svenska asylsiffrorna låg då under en rättvis tilldelning.

Mot bakgrund av dessa obalanser presenterar vi fyra scenarier för hur framtiden kan se ut:

1. ”Status quo”: Dublinförordningen förblir trots dess brister det enda systemet för att tilldela medlemsstaterna ansvaret för asylansökningar. Dagens ojämna fördelning fortsätter.

2. ”Dublin plus”: Dublin fortsätter att gälla, men kompletteras med en ny, korrigerande fördelningsmekanism. När ett EU-land har tagit emot betydligt fler asylansökningar än sin beräknad rättvis andel, måste alla andra ta emot överskottet i enlighet med kvoter.

3. ”Rättvisa kvoter”: Dublinsystemets nuvarande princip om första ankomstsstat försvinner. Istället kan asylsökande som redan har en anknytning till ett EU-land skickas till det landet och alla andra fördelas med hjälp av kvoter.

4. ”Free choice”: Asylsökande får rätt att själva välja land. Detta system har fördelar för de sökande, men skulle sannolikt göra fördelningen ännu mer ojämn.

För att komma till rätta med dagens obalanser måste någon form av fördelning med kvoter införas, men det finns hinder. Polen, Tjeckien, Slovakien och Ungern har signalerat att de inte vill delta i ett obligatoriskt fördelningssystem.

Dessutom har vi i vår studie funnit att EU-medlemsstaternas beslut i asylärenden varierar enormt. År 2016 var exempelvis chansen för en asylsökande från Irak att få skydd i Ungern eller Storbritannien mindre än 13 procent, jämfört med 100 procent i Spanien och Slovakien. För afghaner varierade bifallsandelarna mellan 1,7 procent och 97 procent.

När chansen att få skydd liknar ett lotteri snarare än ett sammanhållet europeiskt skyddssystem är det inte rättvist att tvångsfördela asylsökande inom EU. En mer enhetlig beslutspraxis är därmed en förutsättning för en legitim ansvarsfördelning. Vi föreslår en starkare roll för EU:s asylkontor EASO, som skulle kunna innefatta en funktion för att identifiera, analysera och åtgärda situationer där bifallsfrekvensen för sökande från specifika ursprungsländer skiljer sig kraftigt åt mellan medlemsstaterna.

Om asylpolitiken i EU ska ha en mer solidarisk grund måste medlemsländerna dela på ansvaret för skyddssökande. Men ansvarsfördelningen måste också vara rättvis för de sökande.