– Vi slutade med det för att systemet inte hade den effekt som det var tänkt. Det fanns ett så stort överskott av utsläppsrätter och priserna bara föll. Effekten blev då att den som köpte utsläppsrätter bara köpte av överskottet och att det minskade antalet inte hade någon betydelse. Sedan dess har systemet förbättrats något, men det går fortfarande för långsamt. Om systemet ska fungera måste antalet utsläppsrätter reduceras, säger David Kihlberg, klimatchef på Naturskyddsföreningen.
Hälften av utsläppen omfattas
Sedan starten 2005 har systemet steg för steg utvidgats. Idag omfattas nästan hälften av de europeiska växthusgasutsläppen och samtliga EU:s 28 medlemsländer. Systemet domineras av energianläggningar, såsom kraftverk och fjärrvärmeverk. Resterande utsläpp kommer från den tunga industrin där raffinaderier, stålverk och cementtillverkning dominerar. Utöver dessa landbaserade utsläpp ingår även utsläpp från flygtrafik till, från och inom EU.
För att få släppa ut växthusgaser måste varje företag ha införskaffat utsläppsrätter. Det kan de göra på flera olika sätt – antingen genom gratistilldelning från kommissionen, genom att köpa utsläppsrätter vid medlemsstaternas offentliga auktioner eller på ”andrahandsmarknaden” – som i princip fungerar som en råvarumarknad där priset sätts utifrån tillgång och efterfrågan. Ett företag som släpper ut mindre än det antal utsläppsrätter som det förfogar över kan spara utsläppsrätterna eller sälja överskottet till andra företag. I teorin ska utsläppen därför kunna minska mest där det kostar minst.
De utsläppsrätter som ges ut gratis har delvis gått till energisektorn, men framförallt till den utsläppstunga industrin. Det beror på att industrin i högre utsträckning är internationellt konkurrensutsatt och att EU inte har velat riskera att produktionen ska flytta utanför unionens gränser. Gratistilldelningen till industrin har varit så generös att de flesta anläggningar har fått mer utsläppsrätter än de behövt. Svenska företag har varit vinnare i systemet. I genomsnitt har gratistilldelningen till svenska industrianläggningar varit mer än dubbelt så stor som utsläppen. Med andra ord har de svenska företagen kunnat spara eller sälja mer än halva sin gratistilldelning. Polens energisektor är ett exempel på den omvända situationen. Där har utsläppen varit mer än dubbelt så stora som gratistilldelningen, vilket bidragit till att hushållens kostnader för värme och el har drivits upp. Det visar en färsk klimatrapport från tankesmedjan Arena. Klimatforskaren Magnus Nilsson, som har skrivit rapporten, menar att detta är ett exempel på att systemet faktiskt har fungerande ramar och att det kan jämföras med planhushållning.
– Utsläppshandel brukar ibland beskrivas som att politiken överlåter åt marknaden att minska utsläppen. Jag menar dock att det snarare är tvärtom. Utsläppshandel innebär att det är politikerna, inte marknaden, som bestämmer hur stora utsläppen får bli. Det marknaden avgör är vem som får släppa ut, genom handeln hoppas man säkra att det krympande utrymmet för utsläppsrätter till de aktörer som är beredda att betala mest för möjligheten att släppa ut, säger han.
Överskott av utsläppsrätter
Förutsättningen för att systemet ska fungera är dock att taket sätts tillräckligt lågt. Men sedan den ekonomiska krisen 2009 har systemet brottats med ett stort överskott av utsläppsrätter, som bara har fortsatt att öka eftersom utsläppen samtliga år varit lägre än antalet utsläppsrätter. Detta innebär dels att Parisavtalens mål inte är inom räckhåll, dels att priserna på utsläppsrätter faller och att investeringar i till exempel alternativ till fossil energi inte lönar sig lika mycket som det skulle kunna ha gjort med ett lägre tak. En utsläppsrätt, det vill säga ett ton koldioxid, kostade nämligen länge endast 50 kronor. Det kan jämföras med den svenska koldioxidskatten som ligger på ungefär 1200 kronor per ton. Antalet nya utsläppsrätter blir dock färre och färre, vilket bidragit till att priset också stigit den senaste tiden. I dag kostar ett ton koldioxid ungefär 260 kronor i EU:s utsläppshandel.
Som systemet fungerar i dagsläget utfärdas nya utsläppsrätter varje år, med utgångspunkten i de 2,1 miljarder utsläppsrätter som utfärdades 2013. I dag minskas dessa med 1,74 procent per år. Från och med år 2021 kommer minskningen istället att vara 2,2 procent per år. Det innebär att den sista utsläppsrätten kommer att ges ut år 2057, om regelverket ligger fast. Oanvända utsläppsrätter kan dock utnyttjas för att täcka utsläpp även efter 2057, men i princip innebär det att det om knappt 40 år införs ett förbud mot nya koldioxidutsläpp från tung industri och energianläggningar inom EU. Det är dock inte i nivå med kraven i Parisavtalet och alldeles för sent, enligt flera svenska politiker. Eftersom det är EU:s tyngsta verktyg för att stoppa utsläppen är frågan om att förändra systemet het i valet till Europaparlamentet och flera partier vill göra sina röster hörda i frågan.
Vill snabba på nedtrappning
Miljöpartiets Europaparlamentariker Jakop Dalunde har tre huvudsakliga förslag på hur systemet kan reformeras. Han vill snabba på minskningen, införa ett golv för priset och sätta stopp för att industrin får sina utsläppsrätter gratis.
– Det är i dag världens viktigaste instrument för att minska utsläppen, säger han och fortsätter:
– Men systemet har varit dysfunktionellt i många år. Ett ton koldioxidutsläpp har varit allt för billigt. Jag tycker att priset borde närma sig 100 euro-strecket. Det innebär att det behövs minst en fyrdubbling av priset från dagens läge, säger han.
Hur ska det gå till?
– Med nuvarande minskningen av antalet utsläppsrätter som ges ut hamnar man på noll utsläpp år 2058. Det är inte i linje med parisavtalet. Vi menar att vi måste ha nollutsläpp till 2040 istället, och det tror vi är möjligt att uppnå rent politiskt. För att nå det krävs en årlig minskning med 4,2 procent istället för de 2,2 procent som det har beslutats om.
Vad tror du om att införa ett prisgolv på utsläppsrätter?
– Det tycker jag verkligen vore intressant. Man kan börja med det på energisidan, min bedömning är att det är lättare att driva på omställningen där än inom industrisektorn. Jag tror att ett prisgolv på ungefär 500 kronor kilot i energisektorn skulle vara rimligt.
Hur gör du avvägningen mot de sociala faktorerna, såsom risken för arbetslöshet?
– Den gröna omställningen ger nya arbetstillfällen, men det är inte samma personer som förlorar jobb en polsk kolgruva som får jobb i en dansk vindkraftsfabrik. Därför behöver vi samtidigt hjälpa de länderna som blir förlorare med sociala insatser. Den här sociala omställningen får inte gå för fort fram, men ju längre bort vi skjuter klimatomställningen desto brantare måste kurvan bli. Om man bryr sig om den sociala implikationen bör man därför tidigarelägga omställningen.
Det är många som pratar om reformer av utsläppshandeln och minskning av antalet utsläppsrätter. När kommer förändringarna egentligen?
– Min bedömning är att förändringarna av takten på minskningen av antalet utsläppsrätter dröjer till 2023, då det är planerat för nästa reform. Före det kommer endast mindre förändringar att ske, såsom att vi kanske ändrar flygets utsläppshandel, inkluderar sjöfarten eller inför ett prisgolv på utsläppen.
”Borde gått längre”
Vänsterpartiets kandidat, Ana Susner Rubin, som står tvåa på listan, tycker att systemet är felkonstruerat i grunden men anser samtidigt att det är EU:s viktigaste verktyg för att få ned utsläppen.
– EU:s handel med utsläppsrätter har nästan havererat totalt. Genom för generösa tilldelningar har utsläppspriset rasat och storföretag har kunnat fortsätta släppa ut som tidigare och dessutom tjäna miljardbelopp på att sälja andelar som de inte använt, säger hon.
Precis som Jakop Dalunde anser Ana Sussner Rubin att EU ska sikta på nollutsläpp 2040. Liksom Miljöpartiet röstade Vänsterpartiet ja till förslaget om att minska utsläppsrätterna i en snabbare takt, även om båda partierna tycker att det borde gå ännu fortare.
– Betänkandet borde gått längre, men det är ändå tillräckligt bra för att vi skulle kunna rösta ja. Det finns inte särskilt många progressiva klimatlösningar på EU nivå. Detta är en av få saker som ändå går i rätt riktning, men eftersom det är EU:s viktigaste mekanism för att minska utsläppen behöver den stramas upp rejält. Vänsterpartiet vill att priset på att släppa ut avsevärt ökar och att antalet utsläppsrätter fortare försvinner ut ur systemet än idag, säger Ana Sussner Rubin, som profilerat sig som EU-motståndare.
Vill att EU ska uppdatera mål
Även Socialdemokraterna vill se en snabbare utfasning. Deras Europaparlamentariker Jytte Guteland tycker att EU ska uppdatera sina mål, så att utsläppen minskar med 55 procent till år 2030. Hon vill också att det ska vara stopp på utdelningen av gratis utsläppsrätter till industrisektorn.
– Utsläppshandeln är EU:s enskilt viktigaste verktyg för att minska klimatutsläppen i ekonomin. Jag var delaktig i reformen av utsläppshandeln och är glad över att vi lyckades skrota flera miljarder utsläppsrätter som innebär att utsläppen minskar med motsvarande 50 gånger Sveriges årliga klimatutsläpp, säger hon.
Är det något i direktivet om utsläppshandel som du vill förändra?
– Jag ville se ännu större utsläppsminskningar och drev på för att regelverket ska bli tuffare. Ett återstående problem är att industrin i utsläppshandeln alltjämt mottar utsläppsrätter kostnadsfritt. Det är inte rimligt, för mig är det självklart att förorenaren själv ska betala för sina utsläpp, säger Jytte Guteland.
PRENUMERERA PÅ ETC HELG
Den här artikeln kommer från veckans ETC Helg.
Vill du prenumerera för under 16 kronor numret?
Här kan du teckna en prenumeration.
